探析破产案件管理人制度的利弊

　　根据2001年世界银行制定的《有效的破产和债权人权利体系的原则和指南》关于对管理人的定位，管理人在两种程序中均有重要职责：在清算程序中，管理人应当有资质并由法院任命，该机构接管债务人财产后拥有为债权人利益而管理财产的广泛权力。2004年，联合国国际贸易法委员会制定的《破产立法指南草案》针对“破产代表”的机构指出：不论以何种方式任命，破产代表均在有效和高效地执行破产法中起关键作用，对债务人及其资产享有某些权力，有义务对这些资产及其价值以及债权人和雇员的权益提供保护，并确保有效、公正地适用法律。因此，关键是破产代表要称职，拥有必要的知识、经验和个人素质，使之不但能确保程序的有效和高效率进行，而且能使人们对破产制度抱有信心。

一、制度设置 

    所谓管理人，是指法院受理破产申请后接管债务人财产并负责债务人财产管理和其他事务的专业人员。对于管理人的称谓，世界各国的破产法有各种不同的说法：破产管理人、托管人、受托人、清算人、监督人、接管人、临时监护人、司法管理人、破产代表等，这些称谓均指负责管理破产程序的人。总起来说，在大陆法系国家一般被称为“管理人”(德国称财产管理人，法国称司法代理人)；英美法系国家一般称之为“受托人”或“托管人”(trustee)；联合国《破产立法指南草案》则折衷称为“破产代表”。我国新破产法称之为“管理人”，破产法第二十二、二十四条规定，管理人由人民法院指定。可以由有关部门、机构的人员组成的清算组 或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任，也可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人担任管理人。 

　　管理人是破产程序中的关键角色，在现代各国破产法当中，管理人都处于程序中心的地位。管理人一头连着债务人，当破产申请一经法院受理，管理人要立即接管债务人财产，并全面处理破产事务；管理人一头又连着债权人，在许多破产法制度中，管理人是由债权人会议选定并向其负责和报告工作，管理人的报 酬与费用也由债权人来支付；管理人还有一头连着雇员等相关利益者，在管理人经营管理破产财产期间，以及由其主导拟定的财产分配方案甚至重整方案中，必须考虑到雇员及相关权益者的利益；另外，管理人还一头连着法院，在一些破产法制度中，管理人不仅要向债权人负责，它还要向法院负责并报告工作。总之，管理人在破产程序中的作用是要有效、高效、公平并且公正开展工作。

　　破产管理人制度是各国破产法非常重视的一项制度，该项制度的目的是试图在破产程序过程中由熟悉破产业务的专业人员来接管债务人财产和处理与债务人财产相关的事务。自破产受理开始到破产程序的终止，在清算程序、重整程序以及和解程序中，有关债务人财产的管理、收回、处分及拟订变现、分配方案等事务均由管理人执行，作出相应决定。

　　由于管理人制度是破产法中的核心制度，管理人具有独特的法律地位，在破产程序中起着均衡利益相关者的作用，各国破产法都对管理人制度寄予厚望，要求管理人能够拥有必要的专业知识、经验和个人素质，并能称职尽责、忠于职守。由于各国经济发展的程度不一，破产服务市场发展的水平有高低，也就有了对管理人的资格、甄选程序、职责、权利义务、监督管理、报酬与保险的不同规定。管理人是破产程序中最为重要的机构。通常，管理人是破产宣告后成立的，全面接管破产企业并负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配等破产清算事务。

二、社会中介机构担任管理人的利弊

    《中华人民共和国企业破产法》已由我国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过，并于2007年6月1日起正式施行。新破产法特色之一就是对破产管理人这一现代企业破产制度先进理念的引进和确立。管理人概念有广义与狭义之分。狭义的管理人仅负责破产清算程序中的工作，所以又称破产管理人。而广义的管理人则在重整程序中也承担管理工作(通常称重整人)。新破产法草案将破产清算、和解与重整三程序的受理阶段合并规定，管理人的工作自案件受理开始横贯三个程序，使用是的广义的管理人概念，所以称为管理人，而不是破产管理人。

    （一）社会中介机构担任破产案件管理人独立性、专业性强，权责法定，有利于提高办案效率，规避风险

    首先我们先分析一下旧法清算组构成模式的弊端，这样才能显现出管理人制度的优点。过去是以政府官员为主体的清算组构成模式，行政色彩浓厚，其目的是为在破产案件一些问题(如职工安置)的处理上得到政府部门的行政协助。但因破产清算工作具有法律责任重大、专业性强、工作量大、期间长等特点，这种立法模式在司法实践中产生了诸多弊端。 

    1、主要是由政府官员临时组成的清算组，组织松散，其成员还在政府部门有本职工作，不仅在时间上可能发生冲突，而且由于清算非其本职工作，对工作业绩、职务升迁、待遇提高等影响不大，所以也难以做到全身心的投入，往往会影响破产清算工作的效率。 

    2、一般而言，清算组成员不具备破产清算工作的专业知识，需要法院的指导乃至培训。而清算组在破产终结后即告解散，新受理案件再重新组建新清算组，由此导致清算人员临时拼凑和非专业化，增加了法院培训指导的工作量，司法资源浪费，清算效率低下，造成破产案件的审理周期长、成本高。 

    3、管理人应具有独立法律地位，才能确保公正履行职责。地方政府有关部门既是国有企业的主管部门，又是产权所有人的代表，由其出任清算组，实际上是由债务人的股东担任清算工作。由于彼此间存在关系，难免出现地方保护主义的痕迹。清算组的现行体制决定了其必然要向政府负责，在政府的行政主导与干预下，破产清算往往与保护债权人利益的基本目标偏离，而为政府行政目标所取代，职工安置等一些本属于政府部门的责任被转嫁给清算组和法院，清算中的重大问题都由政府参与或直接决策，法院失去司法独立，实际上成了政府的清算机构。 

    4、对清算组违法失职行为无法追究法律责任。清算组作为临时性组织，成员来自不同政府部门，大多不领取报酬。当因清算组成员违法失职行为给债权人造成经济损失时，其所属政府部门不承担法律责任，因其不是政府部门的职务行为造成的。而当损失是由来自不同政府部门的清算组成员共同造成时，更无法划分责任范围。如将其视为清算组成员的个人责任，又是其在无偿工作的情况下对过失行为负责，法律依据不充分。在清算组解散后，难以追究其责任。 

    反过来看我国律师事务所、会计师事务所、清算事务所是由具备专业资质的人员组成，属于社会中介机构，不隶属于任何行政组织，拥有固定办公场所和丰富司法实践经验，在法律、资产审计、会计、评估等专业人员能很快进入状态，迅速开展工作，从而节约时间，缩短案件办理周期，提高办案效率。因为它们的中介机构身份，有利于法院对破产案件工作的监督和管理，一旦因其工作失误造成破产企业损失，也可依法予以追偿，降低了办案风险。

    （二）社会中介机构社会地位不高，组织协调能力欠佳，办理行政事务常常受阻

    目前，我国律师事务所、会计师事务所、清算事务所虽然拥有较强经济实力，但是社会地位仍然不高。就破产管理事务而言，在破产企业职工安置、社会医疗保险、失业保险的办理，破产经费的协调，破产企业工商登记情况查询等破产案件经常性工作环节上，没有以政府官员为主体构成的清算组办事能力强。后者拥有的行政身份令其在这些行政性事务方面畅通无阻，这是目前我国社会中介机构所办不到的。   而这些事务，往往涉及破产企业职工的切身利益，办理的快慢好坏也直接影响破产案件的社会效果，从而影响社会稳定。

    鉴于我国律师事务所、会计师事务所等社会中介机构已经发展到一个相当水平，新法明文规定依法设立的律师事务所、会计师事务所、清算事务所及拥有相关资质的个人可以担任破产案件管理人。目前，全国范围内的“非官方组织”担任破产案件管理人的申报、审定工作正在积极开展。我省省高院已经公告一批经过审定认可可以担任管理人的律师事务所和会计师事务所，但为数较少。不久之后，一大批经过法院审定认可并予以公告的“非官方组织”担任的管理人就会走入公众视线。破产案件管理人作为一个新的论题供大家研讨，对于我们提高破产案件办案水平很有裨益。