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构建社会主义和谐社会是中国共产党十六届四中全会明确提出的新目标,其中包括社会关系的和谐及人与自然的和谐两个方面,但主要是指社会关系的和谐,同时也包括建设的目标、任务和构想,以及相应的执政党的执政能力、社会治理方略和社会运行机制。这一目标的实现在很大程度上依赖于公共决策的科学化与民主化。 公共决策民主化是构建社会主义和谐社会的动力。第一,公共决策的民主化有利于社会主义和谐社会人民当家作主地位的实现。在社会主义国家里,人民是国家的主人,管理和监督国家是社会主义经济基础所决定和要求的,这是社会主义条件下劳动者和生产资料的关系在政治上的表现。维护人民当家作主,体现人民的意愿并代表人民的政治和经济利益,是社会主义国家公共政策的本质所在。因而党和国家的各项方针、政策和法律的制定,必须根据这一要求,实现决策的民主化要求。第二,公共决策的民主化有利于社会主义和谐社会的民主法治建设。社会主义和谐社会要求我们应当重视民主集中制的集中领导原则在决策中的应用,同时必须发挥决策参谋机构的作用,使决策者与专家学者和工作管理者以及广大民众意见的有机结合,这样才会集思广益,形成正确的决策。第三,公共决策的民主化有利于实现政策的科学化,这是实现和谐社会物质资料最大化的根本动力和保证。人们进行决策,无论是领导集体的重大决策,还是领导个人依据职权做出的工作部署性决策,对于这些重大问题只有交给人民群众讨论,广泛征求群众意见,才能集中民智,较好地认识和把握社会各方面事物的本质及其发展的客观规律,形成科学决策,产生更加符合实际的政策,以最小的投入获得最大的政策效益。民主决策可以最大限度地提升决策质量,弥补决策者的信息不足、知识不足和能力不足,纠正他们价值的、理性的、观念的偏见。并且最大限度地调动了群众的积极性,提升了群众的主动性和创造性,从而减少决策的失误,使我们决策的成本和风险降低到最小。 由此,只有坚持决策的民主化,才能实现决策的科学化,才能产生正确的政策,为我国的社会主义和谐社会的构建及物质生产的发展提供强大的动力。正因为公共决策的科学化与民主化在构建社会主义和谐社会,促进人的全面发展方面有着重要的意义,所以党的十六大报告明确指出:“正确决策是各项工作成功的重要前提,要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化、民主化。” 二、妨碍和影响决策科学化与民主化的主要因素 (一)权力过分集中的体制是妨碍决策科学化与民主化的主要原因 权力过分集中的决策体制容易产生许多弊端:一是个人专断造成决策失误。决策本身是一项十分复杂的系统工程,必须发扬民主,依靠集体的智慧,才能做出科学的决策。然而被人民群众讥讽的“三拍干部”(拍拍脑袋决定、拍拍胸脯保证、拍拍屁股走人)还大有人在,发扬民主,调查研究,科学论证成了走过场的形式。主观愿望严重地脱离客观实际,造成决策失误。二是信息不对称造成决策失误。科学的决策来自于准确的信息和数据。一些干部由于存在着“好大喜功”和“报喜不报忧”的心理,基层报上来的数据水分较大。“上级对下级,层层加码,马到成功。下级对上级,层层灌水,水到渠成。”建立在错误信息基础之上的决策,必然是错误的决策。 (二)缺乏决策的科学民主程序,难以保证决策的科学化和民主化 决策程序是指做出一项重要决策必须遵守的程序和规则,如对方案的评估是否经过专家团的谨慎论证,行动方案的选择方式是集体决策还是个人决策,集体决策的表现形式是记名投票、无记名投票还是举手表决等。决策程序不是技术流程层面的问题,而是决策机制的问题。有没有这样的程序,这样的程序是不是被很好地执行,是影响决策科学化与民主化的重要因素。如果缺乏必要的决策程序或虽有程序但不能被很好的执行,决策必然会出现随意性。决策程序是决策过程的命脉,正如没有程序的电脑是没有功能的器件。没有程序的决策,决不是社会的福音,既不可能得到群众的拥护,也不可能得到实践的认可。在现实的政府决策中,合程序性已经不是一个需要普及的认识问题,问题的关键在于,应该遵循和实施科学民主的程序。 (三)缺乏决策的制度化和法制化,难以实现决策的科学化和民主化 由于决策过程缺少制度和法律的约束和监督,决策往往缺少计划性、目的性,不经论证,不经过缜密的思考和研究,不计后果。决策科学化民主化必须有相应的法律、法规和制度保证。在保证决策科学化与民主化的制度建设方面,我们已经做出了一些努力和尝试,但还不够,基本上还没有建立起一个比较健全的程序制度、决策咨询制度、决策听证制度、最终拍板制度、评估与纠编制度和决策责任追究制度等。 三、实现决策科学化与民主化的对策 (一)转变决策观念 观念是行动的先导,转变观念是实现决策科学化民主化的前提。决策者应该摒弃一切与时代发展要求和建设社会主义民主政治不相适宜的旧观念,树立现代决策观念,如重视民众参与的民主决策观念,专家咨询观念,集体决策观念,决策权力分散、下放观念,一切从实际出发、实事求是的观念,重视决策跟踪评价观念等。同时,营造一种民主、平等、协商的公共决策环境,形成一种人人能畅所欲言,充分表达自己观点,并积极提出决策建议的局面,促进多种公共决策方案的优化与选择。从根本上说,要以“三个代表”重要思想为指导,坚持以人为本,要把最广大人民的利益和愿望,作为决策的出发点和归宿点。 (二)建立现代公共决策系统 现代科学决策与传统决策的一个重要区别就在于,决策不由少数领导人凭主观经验或个人偏好而作出,而是在信息系统、咨询系统、决策中枢系统、监督系统等相互独立又能相互协调的基础上作出决策。因此,形成一个以决策中枢系统为核心,以信息、咨询和监督等子系统为支撑的现代公共决策系统是实现决策科学化民主化的关键。可采取的主要措施有:一是理顺决策子系统中各种决策主体的关系,既要保证党对公共决策工作的领导,又要保证人大和政府的决策权,充分发挥它们作为公共政策主体的地位和作用。二是完善体制内的公共决策研究组织,从法律上保障其应有的地位,赋予这些研究机构以相对的独立性、主动权以及工作的灵活性,使之能够积极主动对公共决策问题进行跟踪研究,主动提供咨询、建议,而不是被动地做政策调研论证,提高其权威性。三是大力发展体制外或民间的政策研究组织,让其充分参与公共决策的全过程,形成强大的决策参谋后盾。经验表明,公共决策科学化民主化,需要官方和非官方政策研究组织的紧密配合,才能制定出合理优化的公共决策。 (三)加强公共决策的法制化建设 这就要求我国对相关的公共决策的政府行为作明确的规定。一是公共决策的范围的规定,对政府公共决策权责范围进行限定,严格区分政府行为与市场行为的界限,政府决策不得过多干预市场,更不能侵犯民众的利益。二是对公共决策进行制度化规范。对所要进行的公共决策类型应当做不同层级的规定;对哪种类型的公共决策应当进行公示或者是应当采取听证的方式来进行都要有规定;重大政策决策必须经过人大代表大会集体讨论通过,对公共决策应当承担的责任也必须做出相应的规定。另外,政府公共决策过程的时间也要有具体规定,从而提高制度效率供给,逐渐在各政府部门推行社意民意反映制度、公示制度、听证制度、政务公开制度、评估制度、责任制度等等。只有这些制度得到真正全面地推广与应用,并且以制度和法律作为保障,政府决策的民主化才能真正得以实现。 (四)提高决策者的水平 决策者的知识、能力和决策理念、个性特征、心理素质等因素,都直接影响决策的质量,因而提高决策者的水平是提高决策质量的最直接手段。在我国现阶段,政府官员尤其是地方和基层政府官员的学历水平、知识结构尚不足以满足现代公共管理的需要,对经济和社会发展规律的认识和利用能力也就存在着极大的局限性。要保证公共决策的科学化与民主化,应该从组织上和公务员自身两个方面努力。组织上应量才使用,充分发挥每个政府官员的特长,将那些具有决策能力的人放到决策者的位置上。决策的岗位需要善于筹划的人,一定要使善谋者得之。同时,必须坚决贯彻执行《公务员法》,努力提高各级公务员,尤其是地方、基层公务员的学历水平。公务员应具备正确的权力观念、求真务实的工作态度、较强的业务素质等,不断提高自身的综合素质和决策水平。 |
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