关于在农村地区建立民事诉讼文书委托送达机制的构想

    我国的民事诉讼一直是在职权主义的模式下进行，民事诉讼文书的送达也一直以人民法院直接送达为主。近年来，随着诉讼知识和法律服务业的不断普及，人们对送达所能产生的法律后果已经有较为清楚的认识，这出现了一些恶意逃废债务的当事人故意逃避或抵触人民法院直接送达的现象。此外，随着民事案件的数量大幅度增加，与人民法院审判工作人员的增加不成比例，使人民法院的审判人员将很大一部分精力用在送达上，耗费人民法院大量的人力和物力。再加上部分法院受办公经费不足的限制，在跨地区送达中只能由当事人一方负担送达费用，既加大了诉讼成本，增加了当事人一方的诉累，又可能导致司法不公，由此引发另一方当事人对人民法院直接送达的排斥和不满。另外，人民法院动用法警和警车前往居民小区、乡村直接送达民事诉讼文书，对于十分忌讼的老百姓来说，既不利于矛盾和纠纷的彻底解决，又缺少必要的中立性的亲和力，这也是导致“送达难”的又一重要因素。

    全国各地法院为解决送达难的问题，进行了许多有益的尝试。最高人民法院也相继出台了一些规定，丰富了民事诉讼文书的送达方式，在审判实践中确实起到了一些作用。比如，《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中，要求当事人在起诉或者答辩时向人民法院提供自己准确的送达地址、收件人、电话号码等其他联系方式，并签名或者捺印确认。以后，再进行送达时，人民法院就可以根据当事人确认的送达地址邮寄送达诉讼文书。当事人或其确认的代收人拒绝签收的，也视为已经送达。《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》将以上只适用于简易程序的规定，扩展到民事诉讼的所有程序中，并将邮寄送达的各种细节作了具体规定。但是，这些规定，在审判实践中，还存在很多不足，没有从根本上解决送达难的问题。以笔者所在市为例，所存在的问题和不足，主要表现在以下几个方面：

    1、送达周期长。一般情况下，从交寄之日到回执退回，都需要5天以上，影响了审判工作效率；

    2、送达效率低。通过邮政送达，成功率较低，特别对当事人的首次送达，成功率更低，无谓地浪费司法资源；  

    3、不能送达的情况不明。邮递人员无法送达，在退回到回执上只是非常简单的注明不能送达的原因，而所注明的原因是否是真实又无法核实，影响到法院就不能送达后果的判断，以及下一步如何采取其他送达方式送达的判断；

    4、送达费用高。无论是否成功送达，费用都要支付。特别是国务院颁布新的诉讼费收费办法，取消了向当事人收取该项收费的规定，使人民法院很难承受。

正是基于以上原因，使邮寄送达的方式在实践中难以发挥作用，从而使人民法院不得不仍然采取效率低下的直接送达方式。正是基于以上问题，笔者认为，在我国广大农村地区，利用现代通信工具，以健全的行政村民调组织为依托，建立委托送达的新机制，能够更好的解决民事诉讼中的“送达难”问题。

    一、委托送达新机制的内容

    1、委托送达的主体。以基层人法院所属的农村人民法庭为委托方，也只有农村人民法庭才能适用该委托送达新机制；以农村基层政权组织中建立的民调委员会作为受委托方，负责对委托事项的具体落实。

    2、委托送达事项的范围。包括：代为送达起诉书副本、举证通知书、开庭传票、裁判文书等诉讼文书；代为口头通知当事人到指定地点领取诉讼文书、接受调查、进行调解以及开庭审理等事项；代为通知证人到庭作证；人民法庭认为其他需要代为通知的事项。

    3、委托送达的方式。一是人民法庭将所需代为口头通知的内容（包括当事人姓名、到达地点、到庭时间以及到庭事由等），电话告知受委托人，受委托人应当及时（最迟不超过两天）通知受送达人；二是对需当事人书面签收的诉讼文书，人民法庭将需送达的诉讼文书邮寄或直接交给受委托人，受委托人收到后，应当及时直接当面交给受送达人或其同住的成年家属，并要求受送达人签名或按指印，同时电话回复送达情况；第三、如果受送达人外出不在家，不能及时通知到的，要将受送达人外出的时间、地方以及外出事由、不能送达原因等内容，落实清楚后，及时电话告知委托送达的人民法庭；另外，按人民法庭要求，代为通知证人到庭的，受委托人应当向证人讲明作证的权利义务，消除证人顾虑，尽可能保证证人按时到庭作证。

    4、对受委托人的经济补偿办法。受委托人因接受人民法庭委托，通知当事人或证人以及送达诉讼文书，所遭受的误工损失或其他直接损失，由人民法庭给与补偿，经费由人民法院解决。具体补偿办法：一是受委托人根据法庭委托有效送达的，凭送达记录到人民法庭领取补偿费，每人次补偿误工费20元；二是受送达人需到外地通知或送达的，按国家工作人员出差补助标准，补偿差旅费、交通费、住宿费等，此项需事先征得人民法庭同意。

    二、实施委托送达新机制的方法、步骤

    首先，人民法庭实施委托送达新机制，要在所属基层法院及上级法院的领导下进行，并且要将建立委托送达新机制的内容及其重要作用，向所辖乡（镇）的党委政府进行详细汇报，取得当地党委政府的理解和支持；

其次，与所辖乡镇的司法所联合，集中召开各行政村民调组织负责人会议，从构建社会主义和谐社会的高度，要求民调组织负责人积极配合人民法庭开展此项工作，并将此项工作的开展，纳入到所在行政村综合治理的考核范围；

第三，由人民法庭作为委托方，行政村的民调组织作为受委托方，签订委托送达民事诉讼文书协议书，具体规定委托送达的范围、委托送达的方式、对受委托人的经济补偿办法以及其他事项，从而明确双方的权利义务；

另外，在具体实施过程中，人民法庭要对民调组织人员进行经常的指导，要对委托送达的各项内容做好详细的记录，要保障对受委托人的经济补偿及时发放，还要及时总结实施过程中出现的新问题，并根据实际情况加以完善和补充。

    三、委托送达机制的法律依据和理论根据

人民法院委托农村民调组织代为送达民事诉讼文书，并不违背我国民事诉讼法的规定，甚至可以说，与民事诉讼法所规定的原则精神是相一致的，在构建全方位的送达机制方面，具有创新的理论根据。

    1、人民法院可以委托其他组织代为送达民事诉讼文书。我国的民事诉讼法及最高人民法院的相关司法解释中，关于送达制度，除规定了直接送达、留置送达、公告送达等送达方式外，还就委托其他组织代为送达作出了规定。民事诉讼法第八十一条规定：“受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。”第八十二条规定：“受送达人是被监禁的，通过其所在监所或者改造单位转交。受送达人是被劳动教养的，通过其所在劳动教养单位转交。”另外，民事诉讼法中所规定的邮寄送达，实际上就是委托邮政机构代为送达。以上规定中可以看出，针对身份特殊的受送达人，可以通过有关单位转交，普通身份的受送达人，也可以通过有关单位代为送达。其实，由有关单位代为转交或代为送达，就是民事诉讼文书送达方式的其中一种。

    2、委托民调组织代为送达可以与直接送达并用。民事诉讼法第八十条规定：“直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。”《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》的第一条规定：“人民法院直接送达诉讼文书有困难的，可以交由国家邮政机构（以下简称邮政机构）以法院专递方式邮寄送达。”第二条规定：“以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的，其送达与人民法院送达具有同等法律效力。”上述条文中关于“直接送达诉讼文书有困难”的规定，在理论上以及实践中，都应当进行最宽泛的理解。既包括人民法院在人力、物力、财力等方面的困难，又包括受送达人的住址路途较远、不宜查找及交通状况不便等方面的困难，还包括当事人在心理上存在故意躲避人民法院直接送达的情况。可以说，在实践中，能够进行直接送达的各种情况下，都可以适用该规定进行邮寄送达。所以，邮寄送达就可以与直接送达并用，而没有必要将不能直接送达作为适用邮寄送达的前提条件。同样道理，委托民调组织送达也可以与直接送达并用，人民法院可以根据案件的不同情况，选择适用高效便捷的送达方式。

    3、人民法庭委托民调组织口头通知当事人、证人，符合法律规定。民事诉讼法第一百四十四条规定：“基层人民法院和它派出的人民法庭审理简单民事案件，可以用简便方式随时传唤当事人、证人。”《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第六条规定：“原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤当事人、证人。”人民法庭委托民调组织口头通知当事人、证人，就是这其中“捎口信”的送达方式。而且比一般的“捎口信”更具有及时、准确的特点，送达的效果更明显。

    4、民调组织代为送达民事诉讼文书，符合其设立的职责要求。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会下设人民调解委员会，主要负责本村村民民事纠纷的调解、开展法制宣传、协助司法机关开展综合治理、维护社会治安等工作。在本村村民发生民事纠纷，诉至人民法院以后，协助人民法院进行调查、调解以及协助人民法院通知当事人、证人，仍然属于人民调解委员会的职责要求。所以，民调组织代为送达民事诉讼文书，与其设立时的职责要求相符合。

    四、委托送达机制的诉讼价值及其功能

委托送达机制丰富了民事诉讼文书的送达方式，完善民事诉讼制度，尤其是对审判实践具有非常重要的现实意义，在解决“送达难”问题方面能够起到很大的促进作用。

    1、丰富民事诉讼文书的送达方式。我国民事诉讼文书的送达，是以直接送达为主，留置送达、公告送达、邮寄送达为补充多元化送达模式，这些送达方式，在保障当事人及其他诉讼参与人正确行使诉讼权利、保障人民法院民事诉讼的顺利进行等方面，虽然起到了很好的作用，但是，在实践中仍然存在诸多问题。委托送达新机制的构建，将会使民事诉讼文书的送达方式更加丰富多样，留给人民法院选择高效便捷送达方式的余地就更多，能够促进人民法院的审判工作更加顺利的进行。

    2、提高民事诉讼文书的送达效率和成功率。直接送达虽然成功率较高，但是送达的效率偏低，成本过高；邮寄送达虽然节省了审判人员的时间、精力，在一定程度上也节约了司法资源，但在送达成功率上存在难以克服的问题；留置送达和公告送达所适用的条件比较苛刻，不能作为正常的送达方式。委托送达机制如果与直接送达方式相结合，就能够大幅度提高民事诉讼文书的送达效率和成功率。第一，人民法院电话通知民调组织人员以及民调组织人员到受送达人家中，这两项的费用都非常低，而且所需要的时间很短，能够有效的节约司法资源；第二，民调组织人员对本村受送达人的住址以及是否外出等情况非常了解，在接受委托时，基本上都能知道是否能够送达，有效的避免了直接送达多次找不到受送达人的情况发生，提高了送达的成功率；第三，民调组织人员在不能送达时，能够及时用电话将不能送达的情况回复法院，也可以使审判人员及时采取其他送达方式进行送达，提高了送达效率。而邮寄送达要一直等到回执退回法院后，才能知道不能送达，而且还不清楚不能送达的真正原因；第四，民调组织人员与受送达人都是同村村民，能够很容易的收集到外出务工人员的有关信息，甚至可以直接找到外出务工人员，人民法院在掌握这些信息后，对下一步的送达是采取直接送达还是邮寄送达，可以作出准确的判断。

    3、充分发挥民调组织在解决民事纠纷中的积极能动作用。农村民调组织负有调处民事纠纷、协助司法机关进行综合治理等项职责，但是，由于民调组织人员害怕得罪纠纷双方，又不愿意耽误自己家的劳动，使民调组织的作用长期以来得不到有效发挥。而委托送达机制，明确了民调组织的权利和义务，并给予其一定的误工补偿，打消了其顾虑，能够积极主动的协助人民法院作好民事诉讼文书的送达工作。

    4、提高民事纠纷的调解成功率。民调组织人员在送达诉讼文书的过程中，可以疏导当事人对人民法院审判案件的抵触情绪，缓和双方当事人之间的敌对情绪，帮助人民法院进行诉讼调解工作。特别是相邻关系、赡养、婚姻、土地承包经营权、打架引起的人身损害赔偿等纠纷，民调组织人员可以更方便的了解双方发生纠纷的起因、过程以及责任，还可以深入了解双方当事人的心里情绪，因此其在送达诉讼文书的过程中，就可以做当事人的思想工作，为法院进行诉讼调解打下了良好的基础，从而提高调解成功率。

    5、为证人到庭作证消除障碍。在民事审判方式改革之间，对证人作证一般都是由人民法院进行调查后，制作调查笔录作为证据直接采用。随着民事审判方式改革的深入开展，特别是新的民事诉讼证据规则实施后，要求证人应当到庭作证，而人民法院通知证人到庭作证存在很多困难，仅仅依靠当事人带领证人到庭作证，严重影响证人作证的积极性和证词的真实可靠性。采用民调组织代为送达机制后，证人按照通知到庭作证，就可以避免为一方当事人作证的片面性，也可以打消为一方作证而害怕得罪另一方当事人的顾虑。另外，民调组织人员在通知证人到庭作证时，一并向证人宣讲法律规定，告知证人作证的权利义务，有效的提高证人到庭作证的积极性和客观性。