执行程序存在的问题与对策

    执行也称强制执行，有广义和狭义之分。广义的执行是指人民法院和其他有关机关按照法是程序，运用国家的强制力量，将已经发生法律效力的判决、裁定以及其他法律文书，按其内容和要求加以实现的活动。广义的执行可分为刑事执行、民事执行和行政执行三类。狭义的执行仅指民事强制执行，是指人民法院的执行组织依照法定的程序，对发生法律效力的法律文书确定的给付内容，以国家强制力为后盾，依法采取强制措施，迫使债务人履行执依据中已确定的义务，以实现债权人的民事仅利的活动。执行的范围包括当事人在法定期间内向人民法院提出申请的法院判决、裁定、调解书、支付令、以及仲裁机构的裁决、调解书，公证机关依法赋予强制执行效力的公证债权文书等。本文仅从狭义的执行即民事强制执行中出现的问题加以研究和探讨。

    执行权是宪法和法律赋予人民法院的一项重要权力。执行程序的设立是以国家的强制力量为后盾的，它对于维护法律的尊严以及社会秩序的稳定，对于树立人民法院的权威，及时保障申请执行人合法权益都有着十分重要的作用。但是，由于人民法院在执行过程中，因受到社会、政治、经济、舆论等诸多方面的非法干预和影响，普遍存在着执行难现象，1996年至1998年间的个案执行普遍地存在着“四难”：一是被执行人难找。市场经济条件下的人员流动性大、被执行人居所不定，或其缺乏执行意识，法制观念淡薄，故意射藏逃避，致执行人员常因找人不见，无功而返；二是被执行财产难寻。社会经济管理能力低下，社会主体的财产缺乏透明度，以及被执行主体恶意藏匿、转移财产，加之查找被执行财产的手段单一，常使执行工作处于“无米之炊”的境地；三是协助执行人难求。协助执行主体拒予协助，尤其是银行及非银行金融机构动辄以行长未签字为借口，以专业银行应自动履行为理由，拒绝协助执行法院查询、冻结、划拨被执行人款项的当为不为之行为，以及为被执行人通风报信，帮助其转移存款的不当为而为之行为，常常使执行人员无技可施，败阵而回，且这种对抗行为又因民事诉讼法第103条的规定不能被追究司法拘留、刑事处罚之现而有恃无恐，致执行法官求助无门，叫苦不迭；四是应执行财产难动。执行人员从被执行人手中执行得到的财产在转移过程中，常因有关的行政管理机关不予办理过户手续而功亏一箦，甚至执行的财产在转移途中被当作“抢劫”而遭公安人员前堵后追，执行法官被关押“审讯”，执行过来的财产也被“追回”而交给被执行人之类的荒唐事件频频发生。这一时期，人们形象地比喻为“执行难”难以上青天。1999年，最高人民法院将这一年确定为“执行年”，并就执行难问题向中共中央作了《关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，得到了党中央的高度重视。同年，党中央向全国下发了11号文件，专门就解决“执行难”问题作了重要指示。果然，“尚方宝剑”在握，地方保护主义、部门保护主义虽尚未被连根拔起，但不得不暂避风头而退避三舍，解决“四难”已取得了丰功伟绩，人们形象地称之为“执行工作迎来了春天”。但是，也应该看到：地方保护主义和部门保护主义已经变换了手法对抗执行，暴力抗拒执行事件仍频频发生，执行干警屡遭围攻、谩骂、殴打、拘禁、甚至流血牺牲，更令人痛心疾首，解决由执行难派生出来的执行乱也迫在眉睫。

    当前，执行难问题不仅成为法院工作的痼疾，而且也成为了一项严重的社会问题。生效的法律文书有相当一部分得不到执行，生效裁判无法及时兑现不仅妨碍当事人合法权益的实现和满足，而且使司法的权威性受到了蔑视和对抗，司法的公正性受到了损害和威胁，甚至会造成社会秩序的混乱和社会不稳定因素的产生。尽管各级法院认真学习贯彻中共中央11号文件，大力加强执行工作取得了显著的成绩，但未执行案件每年仍在递增，这说明执行难并非是法院执行不力结果，而是在社会主义市场经济初级阶段，执行难是由社会多种矛盾综合作用形成的。关于“执行难”的原因，我国已有不少学者进行了较为系统地研究，概括起来有以下几点：1. 社会信用制度尚未建立健全，债务人法律意识淡薄，对人民法院生效裁判的效力和权威认识不足，肆意逃避执行，故意躲藏逃避，不自觉履行生效的法律文书所确定的义务。还有个别人甚至以欠债不还、“抗拒法院执行”为能事，致执行人常因找人不见，无功而返，特别是个别企业和行政单位负责人，受传统观念的影响，“老大”思想比较严重，视生效法律文书如儿戏，根本就不打算履行。2. 一些企业、组织或公民因经营不善，造成亏损，短期内确无偿付能力，如强制执行不仅债权人的利益得不到充分保护，还可能导的这些企业、组织破产倒闭，给社会带来不安定因素。还有一些企业或其他组织严重亏损，或已关停，确实资不抵债，已无偿付能力。3. 地方或部门保护主义干扰严重，由于上、下级法院至今仍未实行垂直领导，人事、组织、经费都依附于地方，在执行中就不得不面临来自地方或部门的干扰，不能独立执行，尤其是银行及非银行金融机构拒绝协助执行法院查询、冻结、划拨被执行人的款项，以致为被执行人通风报信，帮其转移财产，使执行受阻；当执行人员到外地执行案件时，往往会招致当地政府部门、领导人、甚至是法院的阻挠；在一些地方，还会出现政府要员带头集体抗拒执行等事件。4. 执行立法滞后是产生“执行难”的重要外因，我国至今未有系统的、全面的、完整的执行立法，法院在执行工作中最基本的法律依据就是《中华人民共和国民事诉讼法》第三编中30条的执行程序，但其内容缺漏多，且很多法律条文过于原则、不够具体，可操作性差。最高院1992年7月出台的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》，1998年6月出台的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》以及其他一些针对执行工作中出现的具体问题的司法解释，虽解决了不少问题，但其只能是对法律的说明性和弥补性规范，不能替代法律，而且随着社会主义市场经济体制的确立和不断完善，以及执行工作的全面开展，执行工作出现了许多新情况、新问题，现行法律和司法解释难以找到确切的处理依据，不能适应发展着的执行工作需要，亦导致各地法院在处理问题时对法律的理解不一致，适用不统一，为搞地方保护主义者和被执行人规避法律留下了可乘之机，妨碍了执行工作的正常开展，使执行工作难以摆脱随意性的困扰。5. 执行机构的体制不顺是产生“执行难”的重要外因。长期以来，我国法院的执行工作与审判工作相混合，审执分立机制不完善，导致在执行机构设置上，经历了从审执分立到审执合一，再到审执分立的不同阶段。地方各级法院最初设立执行领导小组，后改为执行庭，直至新近有些法院设立的执行局，执行机构的地位有所上升，但在执行实践中，有些执行局与以前的执行庭并无两样，职责和隶属关系不发生改变，上、下级执行机构之间，依旧套用审判体制模式，互不隶属，以往存在的受制于地方党政领导而导致执行不力的局面并未有所改观。6. 司法体制问题是产生“执行难”的根本原因。在我们传统上，司法一直隶属于行政，新中国成立后，确立了法院独立审判的原则，并在宪法上予以明确。司法的独立性是建立一个法治社会的题中应有之意，但由于现行体制的原因，使司法独立这一法治的根本原则未能得以有效落实，长期以来，法院的人、财、物都属于地方，机构的产生、人员的安排、经费的来源都由地方决定，在这样的体制下，法院不受地方的干预是不可能的，保护地方利益也就不言而喻。另外，由于市场经济不到位，政府与企业的关系没有理顺，企业仍是政府的企业，政府对企业的发展给予了过多的关注，法院也常受命给予当地企业一定保护，导致在审判和执行案中，一旦涉及到地方利益，当地党委、政府必须进行干涉，法院由于缺乏必要的制度保障而难以对此加以抵制，尤其是申请执行人又是来自外地时，可能会被要求暂缓执行或不予执行，执行难由此产生也就在所难免。

    法院在执行过程中出现的“执行难”问题，已成为社会普遍关注的焦点。为解决这一社会难题，上至中央，下至各级法院都进行了积极的探索和努力，社会各界也围绕这一问题的解决展开了广泛的讨论，使执行难在一程度上得到了缓解。目前已经和正在采取的对策主要有以下三个方面：一是大力推行委托执行；二是组织执行大会战；三是改革执行工作管理体制。对大力推行委托执行，由于我们各地的经济发展水平不一样，风俗习惯也各不相同，因此在执行中，应根据各地的实际情况来进行，切不可一概而论，否则将产生受托法院与当地有关机关的对立，造成更大的执行难，这一点从每年的执结率普遍较低已得到证实。对于组织执行大会战，在短期内效果较为显著但它属于治标不治本的措施，并非长久之计。因此，笔者根据以上问题存在的原因，就如何加以解决展开探讨。

  一、 尽快制定强制执行法，使执行工作有法可依。

  现阶段，我们执行立法工作滞后，执行工作无法可依的现象比较严重，随着执行实践的不断发展，人们对执行规律的认识愈加深刻，也切身感受到执行工作缺乏规范、执行权力缺乏制约对执行工作的健康发展所造成的危害，普遍认识到亟需建立科学、合理、高效、顺畅的执行工作机制，因此必须加强执行立法工作。制定强制执行法的必要性表现在：1. 制定强制执行法是执行工作实践的迫切需要，是改变执行工作被动状况的根本保证。一个时期以来，法院执行工作是中相当困难的条件下进行的，执行过程中存在的“四难”等问题不断加剧，以致造成未执行案件大量积压；法院在个案执行中遇到的抗拒、阻碍、干预执行的问题令人触目惊心。这些问题目前已成为困扰法院工作的突出问题，在社会上引起了强烈反响，已到了非解决不可的时候，解决这些问题需要采取多种措施综合治理，需要社会各个方面共同努力，而制定强制执行法则是治本之策。2. 制定强制执行法是规范执行秩序，提高执行工作水平的根本保证。民事诉论法有关执行程序的30个条文，虽是执行工作的基本法律依据，但内容缺漏多，条文比较原则，可操作性不强。最高院《关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》等司法解释仍不够完善、系统，随着执行工作的全面开展，执行工作出现了许多新情况、新问题，而现行法律和司法解释中难以找到解决的处理依据；加之执行工作具有社会性、流动性强、分散作战等特点，容易出现这样和那样问题，因此，亟须制定一部专门的、系统的、统一的、具体的、操作性强的强制执行法。3. 制定强制执行法是由强制执行的性质所决定的。强制执行与民事诉讼是两种不同的法律制度，二者在基本理念，指导原则以及具体的程序设计上都存在很大差别，如将强制执行法纳入到民事诉讼法中，即混淆民事诉讼与强制执行的性质，又使用权民诉法条文繁缛冗长，打乱了民事诉讼法的体例结构。因此，制定独立的强制执行法，不仅可以摆脱现行民事诉讼法体例、结构及基本原则的限制，而且可以使其体系更加完善，结构更加合理，内容更全面。4. 制定一部独立于民事诉讼法的强制执行法也是一种普遍选择和发展趋势。从有关国家和地区的立法例来看，近些年来，随着强制执行法律制度在社会经济生活中的地位和作用日益突出，越来越多的国家开始倾向于制定单行的强制执行法。如1979年，日本将民事诉讼法中的强制执行编删除，另行制定了《强制执行法》；1991年，法国制定了单行的《民事执行程序法》；奥地利、瑞士、瑞典都制定了独立的《强制执行法》；我国台湾地区也于1990年修订了《强制执行法》。上述国家和地区的立法模式和法律制度对我国制定强制执行法都有很强的借签意义。当前，我国强制执行中存在的主要问题都已显现，解决这些问题的思路和方法也已比较清晰，因此，在总结执行实践经验和借鉴有关国家立法成果的基础上，制定一部符合中国国情、具有中国特色的强制执行法的时机已经成熟。

   二、调整法院执行机构管理体制，使执行工作得以顺利开展。

    我国《民事诉讼法》第209条第1款规定：“执行工作由执行员进行”。《人民法组织法》第41条规定：“地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项”。这是执行员职权的法律规定，这里的“执行工作”、“办理执行事项”，仅指对执行措施裁定的实施，也就是仅指执行实施权的行使，所谓执行员应解释为实施执行裁决的人。其他的“执行工作”如执行命令权和执行裁决权的行使，依法应由执行员以外的执行法官来办理。长期以来，法院的执行工作，一直沿习多年来形成的案件到人，承办人负责制，案件的全部执行过程，从执行措施的决定到实施，从执行财产的调查到处分与分配，从对被执行人财产的执行到对其债权的执行，从被执行人的变更、追加到案外人的异议的审查处理等都是由负责执行的执行员一个人在操作。这种执行案件一个人说了算，执行权力相对集中的现象，容易造成执行的随意性，容易造成暗箱操作而滋生腐败，不能形成有效的监督制约机制，导制执行工作的混乱，影响执法的公正性和廉洁性。在执行制度改革的实践中，目前作为执行机构的执行庭已无法适应新形热的需要，其暴露出了弊端也引起人们的普遍重视，建立一个综合性的执行机构即执行局已成为各地法院改革探索中的共鸣。关于执行机构问题，国外一些国家的执行工作总的特点是：一般根据具体职责，由不同的机构承担，执行中总是涉及法官和执行官员；执行程序中有两种职责，一是单纯实施执行行为，一是发布命令，裁决执行程序中的纠纷。根据执行机构设在法院内还是法院外，可将国外执行机构划分以下两种类型：1. 法院内设执行机构执行，它又包括法官负责执行型、法院执行官执行型、执行法院和执行官（执达员）分工结合型和专门执行法院型四种。在法官负责执行型这种体制下，执行事务由法官负责，执行员没有独立的执行地位，仅根据执行法官的指令行事，地们比较低，其办理执行实务必须受法官和书记官的指挥和监督，意大利即属此类型。在法院执行官执行型体制下，如澳大利亚法院，执行官和副执行官由法院    的司法常务官领导并由其任命，副执行官根据执行官的指示工作，另外，执行官和副执行官可以授权其他人代替其从事职责范围内的工作。在执行法院和执行官分工结合型体制下，如日本法院，法官或执行法院与执行官分别独立行使各自的执行权利，但实际上法官仍处于最终支配地位。在专门的执行法院型体制下，执行由一个被称为执行法院中的一名法官负责，适当时也由拍卖法院的法官负责，冰岛是目前可知的属于此类型的唯一国家。2. 法院外设执行官执行，它包括法院外设非专门执行官型和法院外设专门执行机构型二种类型。第一种类型的执行体制，以美国为例，是由设在法院以外的隶属于行政或警察系统的官员执行。这种官员的职能除了执行判决和送达文书以外，还负责法院的护卫、传唤陪审员等有关为法院审判服务的事务，甚至还负责监所管理、地方治安事务等。在这种体制下，债权人申请执行首先要向受诉法院的书记官取得执行令，然后持执行令要求执行官执行，执行官在地程序中被视为是债权人和债务人的双方代理人。执行官执行完毕后要向法院回复。如在执行中侵害了案外人的权利，案外人可把申请执行人作被告，把执行官作第三人而向法院起诉。执行官负责实施执行行为，在执行令状到期时向法院报告执行令状实施情况。第二种类型的执行体制，目前只有瑞典和瑞士两个国家。瑞典的执行机关即执行局，于1965年创设，是个组织很好的独立于警察机构和检察机构的政府机构。执行局由三种人员组成，一是执行官，二是执行员，三是办事员，其中执行官必须拥有法律学位，并须有一定阶段的做公证人和法院工作的经验。虽然各国对执行机构有不同的看法和观念，但在某些地方是共性的，即执行过程中的命令和裁定事项，基本上是由法官完成的，单纯的事务性工作基本上是由执行员完成的。结合我国的现实国情，借鉴国外的执行机构的设置和权限，目前在我国可以设立执行局，执行局暂且设在法院内，中央设执行总局，各地方设立执行局，各级执行局间实行垂直领导管理体制，其组织、人事、财政经费直接受上级执行局领导，与地方政府脱离。根据强制执行权具有司法权和行政权的双重性理论，在执行局中必须设立一到二个办理裁判的部门，即执行庭，或叫执行裁判庭，专司执行中的司法裁判权，由取得法律职业资格的法官组成，其职权包括对追加、变更被执行主体、终止执行等涉及改变原法律文书确定的义务的事项作出裁判；对执行的案件进行监督；对当事人审查并决定是否采取强制措施等。另外，在执行局中还必须设立为行使执行中的行政实施权服务的执行部，专司执行中的行政实施权，由执行官或执行员组成。执行官可以由法官来担任，在法官人员少的法院，也可以由其他人员担任，但必须具有大专以上文化程度，除了熟练掌握运用相关法律业务知识外，还必须掌握一定的侦察、经济、审计、财务、评估、拍卖等与执行工作相关的综合知识。执行官在上岗前，必须进行正规训练、培训，经考核获得资格证书后才能受聘。对执行官必须进行定期资格审查，如发现违法行为，必须加以严厉惩罚，被取消资格的将永远不能再担任执行官。

三、          进行司法体制改革，使法院摆脱地方保护主义的影响。

    我国宪法第126条和人民法院组织法第4 条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这里的“审判权”应作广义解释，即包括人民法院审理案件时所拥有的独立权利，又包括人民法院在执行案件时所拥有的权利。长期以来，法院的独立审判与执行之所以未能落到实处，根本原因就在于上、下级法院至今仍未实行垂直领导，地方法院的人事、组织和经费都依附于地方，机构产生于地方，法院院长是地方人民代表大会选举的，经费也是同级政府拔付的，在这种体制下，法院执行案件往往一涉及到地方利益而受到地方多方面的干扰，不能独立执行。因此，摆脱地方的不正当束缚，必须使法院的人、财、物脱离于地方，由上级法院调控，地方法院院长及审判、执行人员（执行法官）可由上一级人大或其常委会任命，不再由同级人大或其常委会任命，法院的经费可由国家统一列支，不再吃同级财政等。但是，不可否认，由于我国目前还处在社会主义初级阶段，社会主义市场经济仍在不断完善和发展之中，法院要想改变这种困境，还需要一定的时间。但不管怎么说，进行司法体制改革，确保司法公正，已成为大众关注的焦点，必将得到实现。

    冰冻三尺非一日之寒，解决执行中存在的问题也非一朝一夕所能实现，这就需要我们不断地去努力研究探索。